Wir benutzen Cookies um Inhalte und Werbung zu personalisieren und die Seitennutzung zu analysieren. Wir teilen diese Informationen über google adsense mit unseren Werbepartnern.
logo mit Text lexexakt.de Werbung:
Artikel Diskussion (0)
BVerwG Urteil v. 07.09.1989 (Az. 7 C 4/89), gekrzt
(recht.urteil)
    

(...)

Sachverhalt:
Die Beteiligten stritten darber, ob der Kl. als Kreisrtin eine Verdienstausfallentschdigung insbesondere fr die Teilnahme an Sitzungen des Kreisrats des bekl. Landkreises zusteht. Die Kl. ist (...) Inhaberin eines Ladengeschfts fr Naturkosmetik, das sie allein betreibt. Als Kreisrtin des bekl. Landkreises erhlt sie (...) fr jeden Sitzungstag eine Entschdigung bei Teilnahme an der Sitzung von 70 DM zuzglich Kilometergeld nach den reisekostenrechtlich festgesetzten Stzen. Eine Verdienstausfallentschdigung fr (...) selbstndig Ttige (...) sieht die Satzung nicht vor. Lohn- und Gehaltsempfnger [erhalten] nach 1 III der Satzung Ersatz fr den durch die Teilnahme an der Kreistags- oder Ausschusitzung entgangenen Lohn oder das entgangene Gehalt in voller Hhe. Mit Schreiben (...) bat die Kl. den Landrat zu veranlassen, da ihr im Wege einer nderung der Satzung ein Verdienstausfallentschdigung zugesprochen werde. (...) In seiner Sitzung (...) empfahl der Kreisausschu dem Kreistag mit 8 : 3 Stimmen, diesen Antrag abzulehnen. Mit Beschlu (...) lehnte der Kreistag den Antrag mehrheitlich ab. Die Kl. erhob hiergegen Klage, die das VG abwies. Die Berufung der Kl. wies der VGH zurck. Die dagegen gerichtete Revision der Kl. hatte Erfolg.

Grnde:
II. (...) Der VGH geht in Anwendung von Landesrecht, nmlich des Art. 14a II Nr. 2 BayLKO davon aus, da es im Entscheidungsermessen des bekl. Landkreises liegt, ob fr die der Kl. wegen ihres Mandats als Kreisrtin entstehende Zeitversumnis durch Satzung eine Verdienstausfallentschdigung vorgesehen wird. Diese Auslegung ist unvereinbar mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 I GG) und verletzt die Kl. in ihren Rechten. Art 14a II Nr. 2 BayLKO lt eine verfassungskonforme Auslegung dahin zu, da die von dem Bekl. erlassene Satzung zur Entschdigung ehrenamtlich ttiger Kreisrte und sonstiger Kreisbrger vom 14. 5. 1984 - Entschdigungssatzung - durch eine dem Gleichheitssatz Rechnung tragende Regelung zu ergnzen ist (1). Wegen des von der Kl. erhobenen Anspruchs auf Zahlung von Verdienstausfallentschdigung, der sich nach Magabe der durch den Bekl. zu ndernden Satzung bestimmt, wird der Rechtsstreit an den VGH zurckverwiesen (2).

1. Mit ihrem Feststellungsantrag macht die Kl. sinngem geltend, in ihren Rechten dadurch verletzt zu sein, da in der Entschdigungssatzung des Bekl. keine Verdienstausfallentschdigung nach Art. 14a II Nr. 2 BayLKO vorgesehen ist. Dieser Antrag ist zulssig und begrndet.

a) Der Zulssigkeit der Klage steht nicht entgegen, da sie sich mit dem Vorbringen, das Fehlen einer die Kl. begnstigenden Entschdigungsregelung sei verfassungswidrig und verletze diese in ihren Rechten, gegen den Bekl. als Satzungsgeber richtet und - hier in der Form der Feststellung - einen Anspruch aus hherrangigem Recht auf Satzungsergnzung, also auf Rechtsetzung geltend macht. Die Kl. kann sich hierfr auf Art. 19 IV GG berufen. Rechtsschutz gewhrleistet das Grundgesetz nicht nur gegen die mit hherrangigem Recht unvereinbaren Rechtsetzungsakte des - im Rang unterhalb des parlamentarischen Gesetzgebers stehenden - Normgebers, es schliet Rechtsschutz auch gegen ein mit hherrangigem Recht unvereinbares normgeberisches Unterlassen ein (BVerwGE 80, 355 (361) = NJW 1989, 1495 = NVwZ 1989, 648 L = NZA 1989, 364). Ob die Gewhrleistung des Art. 19 IV GG bei frmlichen Gesetzen, die dem Entscheidungsmonopol der Verfassungsgerichtsbarkeit unterliegen, eine Einschrnkung erfhrt, kann offenbleiben. Der kommunale Satzunggeber ist jedenfalls in gleicher Weise wie der Verordnungsgeber und sonstige normsetzende Trger ffentlicher Gewalt dem in Art. 19 IV GG verbrgten Rechtsschutz unterworfen. Seine Legitimation durch Wahlen ndert hieran nichts.

ber das Feststellungsbegehren der Kl. ist im Instanzenzug nach 45, 46 VwGO zu entscheiden; es unterfllt nicht der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nach 47 VwGO. Eine in Rechtsprechung und Schrifttum gelegentlich errterte - und zum Teil auch befrwortete - analoge Anwendung von 47 VwGO auf Klagen, die sich gegen ein normgeberisches Unterlassen richten, kommt nicht in Betracht. Die den Oberverwaltungsgerichten berantwortete Kontrollzustndigkeit zur abstrakten berprfung der in 47 I VwGO aufgefhrten untergesetzlichen Rechtsvorschriften mag Anla zu der rechtspolitischen Fragestellung geben, ob es prozessual sinnvoll ist, die Erklrung der Ungltigkeit von Normen dem OVG vorzubehalten, fr die gerichtliche Entscheidung ber die Verpflichtung zum Erla von Normen dagegen von einer solchen Verfahrenskonzentration abzusehen. Fr das geltende Verfahrensrecht hat diese Fragestellung keine Bedeutung. Die gesetzliche Zustndigkeitsregelung des 6. Abschnitts der VwGO weist insoweit weder ein Argument gegen die Klagemglichkeit bei normgeberischem Unterlassen noch eine durch Analogie zu schlieende Lcke auf (vgl. BVerwGE 80, 355 (361 ff.) = NJW 1989, 1495 = NVwZ 1989, 648 L = NZA 1989, 364).

Der Revision ist darin zuzustimmen, da zwischen den Beteiligten ein feststellungsfhiges Rechtsverhltnis i. S. des 43 I VwGO besteht. Der Status der Kl. als Kreisrtin begrndet gegenber dem Bekl. ein konkretes, durch Art. 14a II BayLKO geregeltes Rechtsverhltnis. Diesem Rechtsverhltnis entspringt die Verpflichtung des Bekl., durch den Erla einer Entschdigungssatzung Ersatzleistungen fr die zur Wahrnehmung des Kreisratsamtes notwendige Teilnahme an Sitzungen, Besprechungen und anderen Veranstaltungen vorzusehen. Die Kl. hat ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, ob ihr hieraus der Anspruch auf eine Regelung erwchst, nach der sie von dem Bekl. Verdienstausfallentschdigung verlangen kann.

Der Einwand der Subsidiaritt von Feststellungsklagen nach 43 II VwGO greift nicht durch. Die begehrte Feststellung wird weder durch die zugleich erhobene Zahlungsklage noch dadurch ausgeschlossen, da anstelle des geltend gemachten Feststellungsbegehrens eine Leistungsklage, gerichtet auf Normerla in Form einer die Kl. begnstigenden nderung der Entschdigungssatzung, zu erheben wre. Die Regelung des 43 II VwGO soll unntige Feststellungsklagen vermeiden, wenn fr die Rechtsverfolgung eine andere sachnhere und wirksamere Klageart zur Verfgung steht (BVerwG, NJW 1986, 1826; BVerwG, NVwZ 1987, 216 = HFR 1988, 476). Was den von der Kl. erhobenen Zahlungsantrag betrifft, so ist dieser Grundsatz schon darum nicht berhrt, weil einem Anspruch auf Zahlung von Verdienstausfallentschdigung gerade nicht unmittelbar gerichtlich zum Erfolg verholfen und damit auf die begehrte Feststellung verzichtet werden kann. Der Zahlungsanspruch bedarf noch einer Rechtsgrundlage, die in der Gestalt einer die beanspruchte Verdienstausfallentschdigung regelnden Satzungsnorm zuerst einmal geschaffen werden mu. Die Zahlungsklage baut prozessual wie sachlichrechtlich darauf auf, da in Erfllung der festzustellenden Verpflichtung die Entschdigungssatzung zugunsten der Kl. gendert wird, und vermag daher die begehrte Feststellung nicht zu ersetzen. Gegenber einer auf Normerla gerichteten Leistungsklage tritt die Feststellungsklage gleichfalls nicht zurck. Das Rechtsschutzbegehren der Kl. kommt wirksam zur Geltung, ohne da es prozessual in das Gewand einer einklagbaren ?Leistung? des Satzungsgebers gekleidet wird. berdies entspricht die Form des Feststellungsbegehrens eher dem im Gewaltenteilungsgrundsatz begrndeten Gedanken, da auf die Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe gerichtlich nur in dem fr den Rechtsschutz des Brgers unumgnglichen Umfang einzuwirken ist.

b) Das Grundrecht der Kl. aus Art. 3 I GG, das Gleichheit vor dem Gesetz verbrgt, gebietet dem Bekl., seine Entschdigungssatzung so zu gestalten, da die Kl. in dem durch Art. 14a II Nr. 2 BayLKO gezogenen rechtlichen Rahmen eine Verdienstausfallentschdigung erhlt. Das beruht auf folgenden Erwgungen:

(...)

Auf diesen Artikel verweisen: Normerlassklage